何立峰谈机构改革：发改委要“瘦身”、“强体”

嘉宾

杜鹏 中国人民大学人口与健康学院院长、教授

芦千文 中国社会科学院农村发展研究所副研究员、农村组织与制度研究室副主任

蔡键 华南农业大学农业农村政策与改革创新实验室副主任、农民日报社青年专家智库委员会委员

苏尚全 甘肃省酒泉市肃州区民政局党组书记、局长

主持人

农民日报·中国农网记者 郭芸芸 韩啸 王振东

摘要

农村养老服务供给多元化，不仅可以更好满足农村老人的多样化养老服务需求，还可以使有养老负担的农村家庭劳动力解放出来，通过创业就业持续增加收入，解决家庭医疗开销，防止因病致贫，进而有助于实现城乡收入差距的持续缩小。可以说，发展农村多元化养老是进一步释放我国人口红利的必然选择，也是推进乡村全面振兴的必然要求。

《2024年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2024年末，全国60周岁及以上老年人口31031万人，占总人口的22.0%。我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。今年中央一号文件提出，健全县乡村三级养老服务网络，开展县域养老服务体系创新试点，鼓励开展村级互助性养老服务。农村养老服务供给多元化发展在应对老龄化、缩小城乡差距方面有什么重要意义？如何积极破解农村养老服务多元化供给中的发展难题？如何激发社会组织和市场主体参与农村养老服务的积极性？本期对话邀请杜鹏、芦千文、蔡键、苏尚全等专家和基层干部展开交流讨论。

构建符合农村现实、契合时代需要的养老服务制度体系

主持人：农村养老服务供给多元化发展有何重要意义？在当前背景下，如何更好地与乡村振兴战略有效衔接？

杜鹏：在农村养老服务体系中，社会化养老服务供给基本由政府承担，而绝大部分老年人的养老方式仍然是依靠家庭养老，家庭不仅在生活照料和精神慰藉方面具有不可替代的作用，也在农村老年人的经济供养中占据最大份额。第七次全国人口普查结果显示，中国41.87%的农村老年人主要依靠家庭其他成员供养，其中女性老年人这一比例达到52.89%。

杜鹏

芦千文：农村养老服务供给多元化，不仅可以更好满足农村老人的多样化养老服务需求，还可以使有养老负担的农村家庭劳动力解放出来，通过创业就业持续增加收入，解决家庭医疗开销，防止因病致贫，进而有助于实现城乡收入差距的持续缩小。可以说，发展农村多元化养老是进一步释放我国人口红利的必然选择，也是推进乡村全面振兴的必然要求。

蔡键：农村养老服务供给多元化发展对推进乡村全面振兴具有重要意义：一是有助于乡村养老及其相关产业的发展壮大，实现乡村产业振兴；二是有助于提升老年人生活质量，实现农村社会稳定，推进乡村组织振兴；三是有助于养老服务人才队伍建设，实现乡村人才振兴。

主持人：农村养老资源区域差异如何？怎样通过跨区域协作和城乡联动机制实现资源优化？

杜鹏：在不同的农村地区存在养老资源区域分布不均的情况。第七次全国人口普查结果显示，当前中国有1/4的农村进入超老龄阶段（65岁及以上人口占比超过20%），集中分布在华东和川渝地区，但也有13个地级市的农村尚未进入老龄化阶段。人口老龄化进程不一，致使不同地区对养老服务的需求数量与内容存在明显差异；不同地区农村老年人调动家庭养老资源的能力存在显著差异，对社会化养老服务的期待和要求有所不同；区域间发展差异不容忽视，东部地区农村发展指数显著高于中西部和东北地区。因此，农村养老服务体系建设需要政策适时“补位”，因地制宜，根据人口老龄化的进程适当超前布局，以满足老年人不同的养老服务需求。例如，我在调研中看到，欠发达地区的农村根据该地经济基础因地制宜探索出的互助幸福院模式，因运行成本低、地方财政有力承担而成为全国推广的典范；而发达地区则将政府购买服务的机制从城市延伸至农村，为符合条件的老年人购买服务。

芦千文：建议建立跨区域养老服务联合体，以县域或乡镇为单元，搭建智能调度平台，整合民政、卫健等部门数据，运用人工智能算法动态匹配供需，实现医疗、家政等资源的精准调配。例如，推动城市专业护理力量与农村互助网络对接，填补失能照护等专业服务空白。完善制度保障体系，破解资源配置结构性矛盾。建立养老服务设施建设、质量评估等一体化规范，降低城乡服务落差；创新“政府主导、市场运作、社会参与”治理模式，政府负责规划引导与兜底保障，市场主体通过智慧平台提升效率，社会组织激活村集体互助网络。强化内生发展动力，培育本土化人才队伍。依托职业院校开展定向培养，通过岗位津贴、资格认证提升护理员稳定性。

芦千文

主持人：当前农村养老服务需补齐哪些短板？如何在制度上推动服务供给的多元化？

蔡键：一是“建体系”，加强农村养老服务网络建设。完善县乡村相衔接的三级农村养老服务网络，重点支持县级特困人员供养服务机构的功能拓展、乡镇（街道）区域养老服务中心建设、村级养老服务点新增。二是“优模式”，推进互助养老。重点推广“党建＋养老服务”等创新模式，将农村养老服务作为联系服务群众的重要内容，组织党员、干部下沉参与农村养老服务工作。三是“提质量”，提升农村养老服务水平。积极推进医养康养相结合，做实乡镇医疗机构与农村养老服务机构签约合作机制，鼓励医疗机构执业医师、乡村医生上门提供健康监测、医疗护理等服务。

杜鹏：从实现中国式现代化的战略高度，需要进一步将积极应对人口老龄化融入农村经济社会发展与乡村振兴的全过程，构建适合农村现实、契合时代需要的养老服务制度体系。制度设计方面，要加强政策制定的系统性、协同性与整体性，增强农村养老服务制度与其他农村社会制度之间的协调性。坚持积极老龄观和健康老龄化理念，将养老政策、老龄政策融入经济社会发展全过程，与经济社会发展的各个领域相融合。尊重中国地区差异较大的现实，鼓励地方政府与农村基层组织因地制宜发展适合当地的养老服务模式与制度。

制度内容方面，在明晰中国农村养老服务发展的理念体系、目标愿景的基础上，以老年人需求为未来发展指引，推进制定农村养老服务中长期规划，引领农村养老服务未来发展布局。直面农村老年人最关心、最直接、最现实的利益问题，适时推进长期护理保险制度在城乡地区全面铺开、基本养老服务清单内容调整充实等，以农村老龄社会进程为需求指引，以养老服务建设实践情况为供给指引，构筑符合农村经济社会发展水平与老年人需要的养老服务制度体系。

激发社会组织和市场主体参与农村养老服务的积极性

主持人：农村养老服务供给面临“资金短缺、人才匮乏、设施不足”三大瓶颈，应该如何破解？

杜鹏：农村养老服务多元化发展是确保服务的可持续性和高质量发展的关键。破解“三大瓶颈”，一是通过人才振兴，培养建设中国特色农村养老服务的专业人才，全面加强人才保障。通过加强对护理服务人员的业务技能培训、保障农村老龄工作人员的合法权益、建立激励办法以充实人才储备等，全面培养符合农村养老服务需求的养老专业人才和管理人才。二是通过产业开发、布局银发经济与加快数字乡村建设等方式，夯实农村建设养老服务体系的经济基础。以产业开发等方式，推进农村地区尤其是偏远农村的经济发展，增强农村应对老龄化的经济实力。在农村布局发展银发经济，引入养老企业在乡村投资建设乡村特色养老产业与养老服务项目，扩大养老服务供给，提高养老服务质量。三是加快数字乡村建设。提升乡村网络设施水平，以推进“智慧化+网络化”农村养老服务体系建设，并通过老年人数字素养提升计划与“数字代理人”等方式缩小农村老年人数字使用鸿沟，便捷老年人数字公共服务使用。

芦千文：针对资金短缺瓶颈，一是多元化筹集资金，加大财政投入力度，把发展农村养老服务作为乡村产业、乡村建设、农民发展的优先支持方向，发展银龄经济、推进国家养老事业的重点支持领域；二是集中城乡养老资源，整合分散在各个部门、系统、条块的养老政策资金，以集成式资金统筹使用提高财政资金使用效率；三是撬动市场、社会、集体、家庭等多元力量投入的积极性，把着力点放到处理好不同资金来源的关系，避免过度依赖某一资金来源，要形成不同资金来源相互促进、相互支撑的联动投入格局；四是要因地制宜地发展新型农村集体经济，明确集体经济可分配收益优先用于养老服务，并发挥“近邻”“熟人”优势，将养老服务纳入乡村治理积分范围，以互助养老、志愿服务等形式降低农村养老供给和运营成本。

主持人：如何有效构建多元化的农村养老服务主体？如何激发社会组织和市场主体参与农村养老服务的积极性，提升服务供给能力？

蔡键：农村养老服务可通过“扩容”与“提质”双途径，构建多元化服务主体，形成“低门槛进入、强政策支持、高标准运营”的可持续发展格局。一方面，降低准入标准，激发市场活力。但降低准入标准并非无底线“放水”，而是通过制度创新实现市场扩容。另一方面，提升服务质效，完善监管机制。提升农村养老服务质效，在吸引社会资本进入的同时，也要把控好服务标准，建立养老机构社会化运营“准入—考核—退出”的全过程监督机制。

激发社会组织和市场主体参与农村养老服务的积极性，首先要优化养老市场环境、降低准入门槛，并鼓励社会资本参与到村级养老服务中心的建设与运营中；其次要释放政策红利，如减免企业所得税，探索建立养老服务激励与评价机制，推广“积分超市”“志愿＋信用”等模式；第三应建立风险兜底机制，通过立法保障养老服务企业的权益并对其进行监督，同时建立农村养老投资风险补偿基金。

蔡键

苏尚全：我们对农村老年助餐服务进行了探索，构建“政府补一点、慈善捐一点、企业让一点、个人出一点、志愿做一点”的多渠道资金筹措机制，确保助餐服务的可持续运行。针对留守老年人“吃饭难”的问题，我们构建了“老年助餐点+养老服务设施+社会化餐厅”模式，整合资源建成城乡老年助餐点30家，月均用餐达1.5万余人次。例如，甘肃省酒泉市西峰镇综合养老服务中心老年助餐点联动“银杏家园”公益项目，每月为30名孤寡老人提供餐食补助，每餐补助7元，显著降低老年人用餐成本，扩大服务覆盖面。

主持人：在养老服务供给中，如何更好地发挥闲置房屋、土地等农村闲置资源的作用，提高农村养老服务供给效能？

芦千文：发展农村养老服务，可用的闲置资源包括两类，一类是闲置未使用的农村幸福院、养老驿站、日间照料场所以及乡镇敬老院、社会福利中心、近年来新建的农村集中养老场所的闲置床位等。这类闲置资源需要政策支持和资金投入，或者实行低价格服务便可实现有效利用，关键在于如何实现资金来源多元化，探索低成本、高福利的养老服务供给模式，让农村老人愿意接受并负担得起。另一类可利用资源包括闲置的农房、校舍、文化设施、公共场所等，这类闲置资源可以通过养老服务与其他服务的结合，降低设施建设和服务供给成本。

苏尚全：我们在资产盘活利用上实行了“三个一批”。改造一批，积极开展养老机构改造提升工程，启动了特困供养机构“百院万床”改造提升项目建设，投资300万元对金佛寺敬老院、银达敬老院等5家农村敬老院的基础设施、安全设备、医疗保障等方面30个项目进行了集中改造，养老机构微型消防站实现全覆盖，消防设施有了大幅改善。提升一批，为包括乡镇敬老院在内的5家公办养老机构配备335张护理型床位及附属设施设备，不断提升公办养老机构服务水平。同步推进老年人居家适老化改造，投入资金182.98万元，为282户农村老人家庭安装扶手、防滑地砖等适老化设施设备，改善农村老年人居家生活环境。建设一批，在已建成5个乡镇敬老院的基础上，盘活农村闲置资源，选择村民居住较为集中的村组，投入资金1830万元，通过改扩建的方式，新建6个乡镇综合养老服务中心和19个村级互助幸福院，截至目前，农村养老服务设施覆盖率达到53%。

苏尚全

全面推进县乡村三级养老服务网络建设

主持人：如何有效构建县乡村三级养老服务网络？具体路径有哪些？

杜鹏：全面推进县乡村三级养老服务网络建设有利于推动城乡养老服务均等化，加强县域养老服务资源统筹，促进服务资源向基层下沉。一方面，推进“县—乡—村”纵向贯通、不同县域横向互联的农村养老服务网络建设。以农村现有存量资源为基础，通过拓展县级特困供养机构的失能照护功能、推进乡镇敬老院改造提升为区域性养老服务中心、加强部门合作以及利用村庄小学等闲置资源改建互助养老服务设施、增加村庄养老服务点等方式，加快补齐农村社会化养老服务的短板。另一方面，在养老服务体系建设中融入健康老龄化理念，推进医养康养相结合，加强农村老年人医疗保障与健康服务体系建设，促进农村地区优质医疗资源扩容与区域均衡布局，推进农村地区医养结合发展。推进覆盖城乡的长期护理保险制度加快落地，鼓励医疗与养老机构合作，整合照护与社会保障资源，减轻家庭养老负担。

苏尚全：我们探索实行“1+5+N”的创新管理模式，构建以肃州区养老服务指导中心为龙头，5个农村区域养老服务指导中心为枢纽，乡镇（街道）综合养老服务中心、村级互助幸福院为节点，构建上下贯通、有效衔接、合理分工的三级服务网络。一是区级牵龙头。建立肃州区养老服务指导中心，充分发挥其对农村区域养老服务中心管理指导的职能，履行服务示范、技能培训、应急救援、资源调度等方面的职责，每月、每季度对包括农村区域养老服务中心在内的全区养老服务机构开展检查指导，每年开展运营情况考评，全面建立动态管理机制。二是乡镇强枢纽。依托5个乡镇敬老院建立5个农村区域养老服务中心，履行对乡镇综合养老服务中心和村级互助幸福院业务指导职责，使其在全托、日托、健康宣教、心理咨询、康复护理、助餐、助浴、助医等方面有效提升服务质量和水平。三是村级落节点。整合卫健、文旅、司法、市场监管、应急管理、人社、财政等各方资源归集共享，将乡镇（街道）综合养老服务中心打造为集助餐供餐、医疗康复、休闲娱乐、矛盾化解、邻里互助等功能多样的城乡养老服务综合体。依托村级互助幸福院，在助餐、娱乐活动的基础上，进一步拓展村级养老服务设施功能。

主持人：近年来农村养老服务供给模式还有哪些创新经验？如何确保服务的可持续性和质量提升？

杜鹏：优化农村养老服务供给模式需要基层党建引领。例如，河北省邢台市威县孙家寨村，面对村内数位独居老人的助餐困境，村“两委”班子尝试探索出集体包饺子的助餐活动，形成了每月农历初一、十五的“饺子宴”助老模式，饺子宴成为展现文化养老的窗口。

苏尚全：我们创新探索了村级邻里“互助”帮扶新模式。确定西峰镇侯家沟村、三墩镇仰沟村等6个试点村，引入专业社会服务组织，依托村级互助幸福院培育村级邻里“互助”队伍，为周边老年人提供探访关爱、助餐助洁、代买代办等服务，破解养老服务设施“最后一公里”难题。同时，通过数字赋能转变服务模式，建成肃州区智慧养老服务云平台，接入DeepSeek（深度求索）拓展平台服务模块，开展智慧助餐、智慧照料、数据分析等服务，为农村居家老人免费安装家庭养老床位，建设虚拟养老院，引入第三方机构开展助洁、助浴、助医居家养老服务，实现从“人找服务”向“服务找人”转变。

芦千文：目前，不少地方开展的助餐助洁、日间照料等农村居家养老服务，面临可持续性难题，具体表现为养老服务运营持续亏损或服务频次降低，如一些村庄开办了老年食堂，但就餐频次为一周一次或半月一次；一些村庄的老年食堂运营一段时间后，就因缺乏资金陷入停滞。在一些地方调研发现，农村幸福院、日间照料中心等服务内容单一，周边老人不愿来此接受服务。这些问题出现的原因是养老服务供需不匹配，集中表现在低偿服务财务不可持续、低质服务老人不愿接受、市场服务收入负担不起。

对此，一是要按照低龄健康、高龄失能、特困供养等划分不同类型群体，精准识别和供应养老服务内容，促进农村养老服务供需匹配；二是要注重探索低成本高福利的农村养老服务供给模式，引导农村老人以志愿服务、物资提供、互助自助等多种方式参与养老服务供给，降低养老服务供给成本；三是要注重发展生活、文娱、康养、医护等集成综合、便捷高效服务，提高农村养老服务效能；四是要鼓励和支持各类养老服务机构，特别是专业养老机构，通过直营、联营、托管、帮带等形式，盘活农村养老服务设施，丰富农村养老服务内容，提高农村养老服务的专业化、规范化水平；五是要加大农村养老服务从业人员培训，重视培育本地本土的养老服务队伍，让农村养老服务成为留守群体就业增收的重要选项。

主持人：农村养老是一项重要的民生工程和民心工程，农村养老服务多元化供给的发展过程也是农村社会治理现代化与公共服务体系重构的过程。在发展中，构建县乡村三级养老服务网络，积极破解“资金短缺、人才匮乏、设施不足”三大瓶颈，既要加大投入解决农村养老服务基础设施建设滞后的问题，又要激发社会组织和市场主体参与的积极性，鼓励相关主体不断创新服务模式，确保服务的可持续性和质量提升，让每一位乡村老人都能安享家门口的幸福晚年。感谢四位嘉宾做客《对话》栏目，分享精彩观点！